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Echos de la diaspora: ET SI ON CONSTITUTIONALISAIT LE CONSENSUS AU BENIN ?

13133166_1097212687010079_8870762634224395388_nMalgré toute son originalité, la constitution béninoise actuelle issue des assises de la Conférence Nationale est fille de la constitution américaine et de la constitution de la Ve République française. Pouvait-il en être autrement ? Là ne sera pas l’objet de ce numéro d’Echos de la Diaspora. A l’heure du « nouveau départ » et d’une ultime relecture de notre constitution, il est plus que judicieux de se pencher sur la place du consensus dans la constitution béninoise. En fait de quoi s’agit-il ?

 Mauvais recopiage ou originalité ?

Que notre constitution béninoise ne soit pas « totalement béninoise » ne fait aucun doute. Les pères de notre constitution ne pouvaient pas inventer le monde. Et personne ne le leur demandait d’ailleurs. C’est ainsi que notre régime présidentiel est une petite copie du système américain. Le Président américain est chef du gouvernement même s’il a un Vice- symbolique. Il ne peut dissoudre le Congrès comme ce dernier ne peut seulement qu’en cas de parjure le déférer devant la Cour Suprême comme au Bénin devant la haute cours de justice. L’originalité se trouverait ici peut-être au niveau de la différenciation de la Haute Cour de Justice et de la Cour Suprême au Bénin. Ici comme en Amérique c’est le Président qui nomme le président de la Cour Suprême. Ce ne sont là que quelques similitudes… Malgré ces ressemblances non négligeables la constitution béninoise a aussi hérité de la constitution française de 1958. Si le constituant a abandonné le bicéphalisme français qui est un système semi-parlementaire, il en a copié certains aspects non négligeables. Par exemple la constitution béninoise permet au Président de la République de nommer une partie de la cour constitutionnelle et d’influer sur l’élection de son Président. L’originalité pourrait se trouver dans la possibilité de saisine de la cour par chaque citoyen qui ressemble au système allemand entre autre… Ainsi, malgré quelques touches non moins sensibles à la culture béninoise comme « les sages » de la Cour Constitutionnelle dont les décisions ne sont susceptibles d’aucun recours et qui officient comme arbitres et garants de la constitution devant tout citoyen et institution, notre constitution doit beaucoup aux travaux d’autres constituants… En ces temps d’unanimité autour des failles de notre constitution, il est aussi incontournable de questionner « l’esprit du recopiage » qui lui a donné naissance. S’agit-il purement et simplement d’un travail de synthèse intelligente pour répondre aux exigences de démocratie des béninois à l’orée du renouveau démocratique ? S’agit-il d’un souci d’identification qui essayait de répondre à certaines originalités du terroir? Lorsqu’on compare l’organigramme des constitutions citées plus haut et celle de la constitution béninoise, un constat saute pourtant aux yeux. Il s’agit de la présence d’un organe constitutionnel clé qui ne figure pas dans la constitution béninoise : le Sénat. De mémoire de béninois, aucune des réformes constitutionnelles engagées depuis 1990 n’a daigné éclairer les béninois sur cette absence. Il ne s’agit certainement pas d’une omission. Nous nous attarderons ici uniquement sur le paradoxe de sa nécessité qui ne fait cependant l’objet d’aucun débat dans la société béninoise.

 

Le Sénat, un organe de consensus ?

Appelée Chambre Haute ou Basse du parlement selon les pays et les diverses formes traditionnelles de démocratie, le Sénat joue un travail institutionnel de conciliation des intérêts entre les grands groupes régionaux et partisans d’une nation et les lois de la République. En Amérique elle fait partie intégrante du Congrès. Les Sénateurs -deux par Etat- sont élus par le peuple pour six ans. Le Sénat américain est seul compétent par exemple pour autoriser, à la majorité des deux tiers des sénateurs présents, la ratification par le Président des États-Unis des traités internationaux. L’accord du Sénat est nécessaire pour la nomination par le Président des États-Unis aux postes de ministres, d’ambassadeurs, de juges à la Cour suprême et de hauts fonctionnaires. Cette procédure de confirmation prend la forme d’un vote à la majorité de la Chambre. En France les Sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par un collège électoral lui-même formé d’élus de cette circonscription : députés et sénateurs, conseillers régionaux, conseillers départementaux, conseillers municipaux, élus à leur poste au suffrage universel. Les sénateurs étudient, modifient et votent les lois élaborées par le gouvernement et les députés. Ils ont le pouvoir de l’amender mais les députés ne sont pas obligés de maintenir les modifications des sénateurs. La compétence des sénateurs, notamment dans le domaine juridique, fait que leur avis est très souvent suivi par les députés. En France le Président du Sénat est le deuxième personnage de l’Etat. En cas de démission ou de décès du président de la République, c’est le président du Sénat qui assure l’intérim jusqu’à la tenue d’élections présidentielles anticipées. Le président du Sénat doit également désigner 3 membres du Conseil Constitutionnel et du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, au même titre que le Président de la République et le Président de l’Assemblée Nationale. En République Fédérale d’Allemagne où le système politique est parlementaire, le Bundesrat est composé des Présidents des Länder, eux-aussi issus de la majorité parlementaire régionale. Le Bundesrat intervient dans la qualité des lois et surtout leur conformité aux intérêts de chaque région. Le Bundesrat est aussi compétent lorsqu’il s’agit de la politique étrangère surtout européenne. Traité parfois comme une anomalie de la démocratie, le Sénat a été souvent soupçonné d’être le refuge des intérêts d’une classe de privilégiés implicitement légitimée. D’une manière ou d’une autre, le Sénat incarne une certaine volonté d’équilibrer les institutions de la République par une réconciliation des intérêts généraux avec les groupes d’intérêts légitimes identifiés incontournables dans une nation. Le Sénat apparait alors comme un Grand Conseil de la République et les Sénateurs comme des délégués spéciaux, des hommes et des femmes compétents voire sages.

 

Pourquoi le Sénat n’existe pas au Bénin ?

Un organe constitutionnel n’est pas l’effet d’un simple recopiage. Il est l’émanation d’un mode spécifique de la philosophie de gouvernement qu’un peuple se donne pour résoudre ses problèmes et atteindre ses objectifs. C’est une partie intégrante de l’ensemble indivisible des instruments et solutions que se propose le peuple conscient de son histoire et de son futur. L’histoire du Bénin peut être diversement appréciée. La recherche du consensus reste pourtant un trait caractéristique ancré dans notre culture béninoise voire africaine. C’est donc vrai, que le caractère plus ou moins charismatique d’un roi ou d’un chef cache mal le poids du « conseil des anciens », model plus ou moins indéniable dans toutes les constitutions africaines. Il aura fallu les velléités clairement affichées d’un Président de contrôler les autres institutions de la République pour finir de mettre à nu l’équilibre apparent entre les divers organes constitutionnels du Bénin. Tout commença par le désir de l’exécutif de contrôler systématiquement le parlement en formant des députés godillots. Les résistances des députés à voir leur institution, haut lieu de la démocratie béninoise se transformer en caisse de résonnance de l’exécutif amène le gouvernement à créer d’autres institutions extra constitutionnelles pour renforcer son pouvoir. C’est ainsi que le Haut Conseil à la Gouvernance Concertée, Le Haut Conseil à la Solidarité nationale (institutions que le régime actuel a à juste titre supprimées de la sphère institutionnelle du Bénin), Le Médiateur de la République sont créés avec à leur tête des anciens cadres nommés par le Président de la République. Ces institutions sont censées remplacer progressivement le consensus devenu de plus en plus difficile à réaliser au Parlement. Mieux, le gouvernement poursuivit son objectif de control du parlement et finit par rendre l’opposition parlementaire inaudible envisageant même une loi pour réduire son pouvoir par le vote populaire direct entérinable par la Cour. Entre temps, la majorité acquise au parlement à coup de billets de trésorerie publique, d’intimidation, de populisme et de mensonges d’Etat remplissait nos institutions de députés et de fonctionnaires inféodés à la cause du chef de l’Etat dont le pouvoir s’agrandissait de jour en jour au détriment d’autres institutions de la République. Le consensus qui s’obtenait au bout de « l’intérêt supérieur de la nation » fit place à une bataille rangée entre un pouvoir exécutif et ceux qui croient y trouver leurs intérêts d’un côté et de l’autre ceux qui, dépouillés de tout moyen public d’action effectif, se retranchent derrière des espaces de plus en plus restreins de gardien d’un mode devenu curieusement imaginaire et lointain de liberté et de valeurs présentées comme surannées. L’exécutif poussa son action jusqu’à l’initiation d’une forme de conseil de présidents d’institution avec porte-parole, stade ultime d’une certaine forme de syndicalisation des institutions de la République. L’échec de cette nouvelle « institution» massivement décriée comme une forme d’inceste entre les institutions de la République empêcha en réalité l’exécutif d’achever sa vision de la gouvernance par le control de tous les organes constitutionnels. En somme, le Conseil des Présidents d’institution de la république devrait fonctionner comme un Haut Conseil de la République avec l’exécutif comme locomotive et où les grandes questions de la République devraient être harmonisées. Si en apparence tout ceci semble bien normal, l’idée que toutes les institutions de la République puissent marcher aux pas d’un seul homme est bien contraire à l’esprit de la Conférence Nationale et de la constitution de février 1990. Le parlement piégé par ses propres limites se vit tantôt opposer une jurisprudence sélective tantôt un consensus à valeur constitutionnelle selon que les intérêts du Président de la République sont en jeu. De son côté, la Cour Constitutionnelle a profité sans complexe de sa position d’arbitre entre les organes constitutionnels pour occuper l’espace politique qui manquait à son pouvoir. La cour devint tout simplement politique. Ce drame de la Cour constitutionnelle béninoise est nettement la conséquence directe de l’absence d’un Sénat, haut lieu de réconciliation et d’harmonisation des intérêts politiques avec la gouvernance (juridique et exécutive). Ce déséquilibre institutionnel dont les conséquences sont chaque jour visible au Bénin n’a cependant jamais pu être éclairé aux Béninois.

À l’heure de la Rupture

Le projet de société du Président Patrice Talon à la page 5 a pour ambition de « Construire un véritable équilibre structurel et fonctionnel des institutions qui consolide durablement la démocratie et renforce efficacement les droits des citoyens. » Ce projet fait le vrai diagnostic et des propositions assez pertinentes. Mais il convient de réfléchir non pas seulement à « réduire » le pouvoir de l’exécutif voire assurer l’autonomie/Indépendance des autres institutions pour régler le problème du déséquilibre institutionnel au Bénin dont les racines sont aussi structurelles et organiques. Les dérives d’un Président peuvent être aussi des symptômes d’un vide ou d’un besoin (politique, institutionnel) structurel plus profond. Yayi Boni de par sa personnalité, son style et surtout sa vision a cru apporter les solutions que nous avons analysées plus haut pour régler le problème. Mais il ne faut surtout pas sous-estimer les mécanismes structurels qui ont favorisé le projet du régime défunt. Ces mécanismes sont là, bien vivants (parfois même au cœur du régime actuel) et sommeillant en chacun d’entre nous et prêts à resurgir lorsque les conditions seront réunies. Notre système gagnerait beaucoup à constitutionnaliser un espace visible de réalisation de consensus sur certaines grandes questions comme : – la nomination de certains hauts cadres de la République – Le recadrement/reversement de certains hauts fonctionnaires et anciens hommes politiques, anciens présidents de Républiques et d’institution. (Si le mandat du Président de la République est maintenu à 5 ou 7 ans et de façon unique, nous aurons en 20 ans quatre anciens présidents encore actifs. Que faire d’eux ?) – L’harmonisation de certains investissements publics qui tienne compte de la diversité ethnique et des intérêts régionaux dans le Bénin afin d’assurer les équilibres régionaux. – Le perfectionnement et le suivi des accords internationaux (Prêts et engagements) du Bénin etc. – Etc….

A cet effet, il est légitime de se demander si la création d’un « Collèges des anciens Présidents de la République » ou d’un « Collège des anciens Présidents de l’Assemblée Nationale » sont de nature à régler nos problèmes. L’esprit d’un Sénat a fini de régler cette question dans beaucoup de démocraties modernes. Un Sénat béninois devrait pouvoir donc réunir les représentants des régions (6 au Bénin), de certains sages traditionnels, des représentants des religions, des anciens présidents de la république etc. Certains doivent pouvoir l’être par leur statut, d’autres élus par le biais d’un parti politique avec un mandat clairement établi. Voilà réunis en quelques points ma contribution à la réflexion sur les réformes institutionnelles engagées actuellement au Bénin.

Parfait Bokohonsi, Sociologue (bokohonsi@yahoo.de)

Cotonou, le 08 Mai 2016. UN-Diaspora, Section Allemande.

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